作者簡(jiǎn)介：陳勝，重慶大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；李朝陽(yáng)，重慶大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生；唐云重慶大學(xué)公共管理學(xué)院碩士生

摘要 “名單”歷史悠久，作為國(guó)家治理工具并不陌生。隨著《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單（2018年版）》的公告，我國(guó)市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度正式實(shí)施。這一名單治理實(shí)踐如何體現(xiàn)國(guó)家治理創(chuàng)新？本文通過(guò)梳理市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單的治理實(shí)踐，建立“特征-理念-路徑”的分析框架，闡述了市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度特征所體現(xiàn)的國(guó)家治理理念的創(chuàng)新，從而指出制度實(shí)施對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化的價(jià)值并提出制度全面實(shí)施的政策建議。

1 研究背景及提出的問(wèn)題

2018年12月25日，國(guó)家發(fā)展改革委、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單（2018年版）》號(hào)文，標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入全面實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度時(shí)代。市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單作為我國(guó)國(guó)家治理領(lǐng)域的兩個(gè)負(fù)面清單之一之一，是我國(guó)負(fù)面清單管理理念從“外部”到“內(nèi)部”的延伸和拓展。這在歷史上和國(guó)際上都是罕見(jiàn)的。在當(dāng)前市場(chǎng)準(zhǔn)入領(lǐng)域的一些制度變遷中，負(fù)面清單經(jīng)歷了從“進(jìn)口產(chǎn)品”到我國(guó)自主創(chuàng)新探索的轉(zhuǎn)變。

國(guó)家發(fā)展和治理實(shí)踐表明，治理理論只有在本土化的基礎(chǔ)上才能實(shí)現(xiàn)理想重塑。 [1]全面實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度是清單治理理論在我國(guó)的又一次運(yùn)用，是我國(guó)在國(guó)家治理領(lǐng)域的自主創(chuàng)新和探索。

2. 歷代治理工具：清單

解構(gòu)“列表”，“清”是“清晰、準(zhǔn)確”，“單”是“按照一定順序顯示相關(guān)項(xiàng)”。從廣義上講，凡是以特定形式明確呈現(xiàn)的事項(xiàng)都可以稱(chēng)為“清單”，例如法規(guī)、法律等。從這個(gè)意義上說(shuō)，“清單”的由來(lái)已久。早在公元前18世紀(jì)，古巴比倫王朝的《漢謨拉比法典》就以“清單”的形式列出了282條，對(duì)刑事、民事、貿(mào)易、婚姻等制度做了詳細(xì)規(guī)定。夏商《周禮》是我國(guó)現(xiàn)存最早的系統(tǒng)完整的行政法典?？梢?jiàn)，“名單”作為國(guó)家治理的工具，對(duì)于世人來(lái)說(shuō)并不陌生。它甚至從一開(kāi)始就伴隨著人類(lèi)文明的演變。

在我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，中央同時(shí)提出“權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單”，掀起了一股“清單革命”浪潮。 [2]實(shí)行權(quán)力清單可以解決政府職能越位、缺位、錯(cuò)位問(wèn)題，以“清單革命”推動(dòng)政府“自我革命”。 [3]同時(shí)，為了落實(shí)政府責(zé)任，激活市場(chǎng)和社會(huì)活力，責(zé)任清單和負(fù)面清單應(yīng)運(yùn)而生，與權(quán)力清單一起構(gòu)成“三清單”在我國(guó)的國(guó)家治理中。三份清單逐漸成為厘清政府、市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理“善治”和“現(xiàn)代化”的重要制度設(shè)計(jì)。 [4]

這種以列表為核心工具的治理探索，稱(chēng)為列表治理。由于清單本身具有“整合信息、便利信息獲取、提高人類(lèi)對(duì)復(fù)雜事物的理解和管理”的特點(diǎn)，[5]公共領(lǐng)域的清單治理具有以下優(yōu)勢(shì)：一是有利于權(quán)力的優(yōu)化和披露。操作流程，簡(jiǎn)化服務(wù)流程，促進(jìn)政府權(quán)力規(guī)范化、程序化、問(wèn)責(zé)化；二是明確政府權(quán)力邊界，明確告知公眾每項(xiàng)政府權(quán)力的依據(jù)、流程、時(shí)限，避免信息不對(duì)稱(chēng)造成的權(quán)力異化，降低交易成本；三是整合清單上復(fù)雜的治理方式、措施、規(guī)則，治理效果更加整體。

3. 完善清單治理：市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單

列表治理有多種形式?？梢愿鶕?jù)清單實(shí)施積極管理。比如“權(quán)力清單”，通過(guò)清單直接告知政府部門(mén)的權(quán)責(zé)?；谇鍐蔚呢?fù)面管理方式也稱(chēng)為“負(fù)面清單管理模式”。它具有以下特點(diǎn)：事實(shí)詳盡，以簡(jiǎn)單的“非此即彼”的方式窮舉所有情況，相對(duì)而言更加清晰；對(duì)待的公平性，對(duì)于治理對(duì)象來(lái)說(shuō)，意味著治理對(duì)象在名單之外享有充分的自由和權(quán)威，更加公平；清單的清晰度與正面清單不同。當(dāng)所有情況都一一列舉出來(lái)時(shí)，可能會(huì)比較不那么冗長(zhǎng)、難以操作，而負(fù)面清單模式則更容易以簡(jiǎn)潔明了的方式列出。

如果說(shuō)清單歷史悠久，那么負(fù)面清單特別是市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單的實(shí)施，則是現(xiàn)代社會(huì)清單治理模式的重大改進(jìn)。市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度是指國(guó)務(wù)院將禁止和限制在中華人民共和國(guó)境內(nèi)投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等明確列入清單的一系列制度安排，各級(jí)政府依法采取相應(yīng)管理措施。這意味著我國(guó)市場(chǎng)準(zhǔn)入領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了從正面清單治理向負(fù)面清單治理的轉(zhuǎn)變，對(duì)于解決當(dāng)前我國(guó)市場(chǎng)準(zhǔn)入管理“散、亂、差、松”的問(wèn)題至關(guān)重要。國(guó)家。

據(jù)散。市場(chǎng)準(zhǔn)入限制和禁止的依據(jù)分散，既有依法設(shè)立的審批事項(xiàng)，也有大量“非行政許可審批事項(xiàng)”，還有不少基于“實(shí)際需要”和“行政許可”的審批事項(xiàng)。來(lái)源不明”。許多“實(shí)際情況”和“特殊考慮”衍生出新的審批條件和方式，如“批準(zhǔn)”、“營(yíng)業(yè)執(zhí)照”、“許可證”、“許可證”、“特許經(jīng)營(yíng)”、“審批”、“評(píng)估”等”、“備案”等可以在各種法律文件中找到，條目復(fù)雜、分散。

措施混亂。有關(guān)市場(chǎng)準(zhǔn)入管理的規(guī)定分散在不同的法律、行政法規(guī)和其他規(guī)范中。不僅給企業(yè)造成不便，而且還需要在各種法律法規(guī)、《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》、《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》、《限制用地項(xiàng)目目錄》、《禁止用地項(xiàng)目目錄》、《禁止進(jìn)口貨物目錄》、《禁止出口貨物目錄》等清單和目錄中進(jìn)行核查入場(chǎng)。檢查是否存在相關(guān)禁止或限制界限。而且，各地的規(guī)定可能相互矛盾、不一致，導(dǎo)致市場(chǎng)主體缺乏明確的“紅綠燈”，無(wú)所適從。

訪問(wèn)差異很大。市場(chǎng)準(zhǔn)入缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，地方政府有權(quán)自主決定某些管理“盲點(diǎn)”。這很容易導(dǎo)致地方保護(hù)主義的出現(xiàn)，形成“隱性壁壘”，違反市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)原則。這些不一致、不公平的準(zhǔn)入限制阻礙了國(guó)際國(guó)內(nèi)要素的自由流動(dòng)，導(dǎo)致資源配置效率低下。

監(jiān)管松散。政府仍然嚴(yán)重依賴(lài)前置審批，以前置審批為抓手，甚至在具體事項(xiàng)上大力審批，看似“嚴(yán)格”，實(shí)則“低效”。一些企業(yè)獲得的市場(chǎng)準(zhǔn)入資格需要經(jīng)過(guò)數(shù)百項(xiàng)政府事先批準(zhǔn)。審批時(shí)間長(zhǎng)，審批步驟多。同一事項(xiàng)甚至可能得到多方批準(zhǔn)、重復(fù)批準(zhǔn)。這導(dǎo)致政府“重心前移”，對(duì)事中事后的監(jiān)管和服務(wù)重視不夠，進(jìn)而導(dǎo)致管理“松懈”。近年來(lái)發(fā)生的“奶粉事件”、“疫苗事件”以及生產(chǎn)安全事故，一定程度上就是這種弊端造成的后果。

基于上述缺陷，清單治理的完善和創(chuàng)新——市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度應(yīng)運(yùn)而生，并被中國(guó)政府視為創(chuàng)新政府管理模式、推動(dòng)政府轉(zhuǎn)型的重要手段。發(fā)揮職能作用，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革。

四、市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單治理實(shí)踐

從2015年10月發(fā)布《關(guān)于實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見(jiàn)》到2018年12月正式公布《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單（2018年版）》，該系統(tǒng)從概念正式引入到全面實(shí)施，歷時(shí)三年多時(shí)間。這一極具創(chuàng)新性的實(shí)踐探索并非一帆風(fēng)順。

（一）市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單區(qū)域分布情況

從最初提出負(fù)面清單概念，到各地自由探索負(fù)面清單制度，最后到國(guó)家統(tǒng)一實(shí)踐，我國(guó)市場(chǎng)負(fù)面清單制度的實(shí)踐可分為三個(gè)階段（見(jiàn)表1）：——探索階段、試點(diǎn)階段和全面實(shí)施階段。

這三個(gè)階段的改革各有特點(diǎn)。在自由探索的初級(jí)階段，負(fù)面清單的概念剛剛引入我國(guó)。負(fù)面清單作為“流行語(yǔ)”出現(xiàn)在各地各個(gè)領(lǐng)域。盡管各地的應(yīng)用模式有所不同，但它們也應(yīng)用于許多特定領(lǐng)域。許多有意義的實(shí)踐。例如，2014年6月北京市昌平區(qū)發(fā)布的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單，實(shí)際上就有了市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單的雛形。這些地區(qū)自由探索形成的經(jīng)驗(yàn)或改革經(jīng)驗(yàn)，為市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單的推廣實(shí)施奠定了一定的基礎(chǔ)。還吸引了一批地方改革實(shí)踐者、專(zhuān)家學(xué)者為制度實(shí)踐建言獻(xiàn)策。進(jìn)入試點(diǎn)階段，中央未經(jīng)批準(zhǔn)停止地方自主試點(diǎn)，市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單成為試點(diǎn)地區(qū)的“專(zhuān)有名詞”。試點(diǎn)地區(qū)成為改革的“排頭兵”，主要任務(wù)是“試清單、試制度、試落實(shí)機(jī)制”。至此，市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單開(kāi)始作為具體術(shù)語(yǔ)使用，防止了負(fù)面清單概念的濫用，同時(shí)市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的探索也有了統(tǒng)一的框架。 2018年12月《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單（2018版）》的公告，標(biāo)志著市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度進(jìn)入全面實(shí)施階段。全國(guó)各地一張清單（允許存在一定的地方差異），首次實(shí)現(xiàn)我國(guó)市場(chǎng)準(zhǔn)入領(lǐng)域的統(tǒng)一管理。

（二）制定市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單

“市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單由國(guó)務(wù)院制定并公布；地方政府需要調(diào)整的，由省級(jí)人民政府報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)?！?可見(jiàn)，清單的制定是一項(xiàng)“自上而下”的改革推進(jìn)工作。清單制定權(quán)屬于中央，地方政府無(wú)權(quán)自行發(fā)布市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單。地方政府探索制定市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單，必須以國(guó)務(wù)院統(tǒng)一制定發(fā)布的《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單》為依據(jù)。 “特殊要求”須報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。

市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單事項(xiàng)源于法律法規(guī)的明確規(guī)定。法律法規(guī)梳理是清單制定的一項(xiàng)基本任務(wù)。但要將法律法規(guī)中的市場(chǎng)準(zhǔn)入領(lǐng)域的事項(xiàng)準(zhǔn)確、無(wú)遺漏地納入清單，確實(shí)存在困難。以《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法（2015修正）》為例，僅其關(guān)于保險(xiǎn)公司設(shè)立及業(yè)務(wù)范圍的兩章就涵蓋了保險(xiǎn)公司的設(shè)立、保險(xiǎn)公司分支機(jī)構(gòu)的設(shè)立、保險(xiǎn)公司從業(yè)人員、保險(xiǎn)公司業(yè)務(wù)范圍等各項(xiàng)事項(xiàng)。禁止或限制（如表2）?？梢?jiàn)，清單雖以法律法規(guī)為依據(jù)，但法律法規(guī)的規(guī)定不能直接作為負(fù)面清單項(xiàng)目。原因是：一是法律法規(guī)涉及方方面面的禁令和限制，條目過(guò)多、過(guò)于復(fù)雜。簡(jiǎn)單梳理的結(jié)果顯然不能直接納入負(fù)面清單。清單需明確與市場(chǎng)準(zhǔn)入相關(guān)的事項(xiàng)；其次，不同來(lái)源的條目可能會(huì)重疊或沖突，需要進(jìn)一步合并；三是法律法規(guī)原來(lái)的表述與現(xiàn)行市場(chǎng)準(zhǔn)入管理審批事項(xiàng)的表述不能完全對(duì)應(yīng)。直接包含會(huì)影響庫(kù)存的可操作性。

當(dāng)時(shí)，清單制定探索恰逢中央政府首次“展示”權(quán)力清單。 對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入相關(guān)審批事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)匯總，作為許可證清單的“藍(lán)本”。經(jīng)過(guò)與法律法規(guī)審查結(jié)果的融合調(diào)整，市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單草案的“雛形”最終形成。但當(dāng)時(shí)，這份草案“原型”中的許可事項(xiàng)主要是根據(jù)國(guó)務(wù)院各部門(mén)的權(quán)力清單編制的。其中很多只屬于中央機(jī)關(guān)范圍內(nèi)的內(nèi)容，很多地方機(jī)關(guān)的內(nèi)容沒(méi)有考慮到。例如：在《獸藥、獸用生物制品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證》一文中，國(guó)務(wù)院各部門(mén)行政審批事項(xiàng)匯總清單僅涉及“定點(diǎn)生產(chǎn)強(qiáng)制免疫所需獸用生物制品”，但屬于地方管轄的“非國(guó)家”事項(xiàng)，不涉及免疫獸用生物制品經(jīng)營(yíng)審批的強(qiáng)制限制”。

此后，在國(guó)家發(fā)展改革委、商務(wù)部的領(lǐng)導(dǎo)下，在地方試點(diǎn)的積極配合下，各方圍繞草案“雛形”進(jìn)行討論研究，最終制定了我國(guó)第一版市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單。 2016年4月，公布《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單草案（試點(diǎn)版）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《草案》），并在首批試點(diǎn)省市：天津、上海、福建、廣東試點(diǎn)。

當(dāng)時(shí)，試驗(yàn)區(qū)的首要任務(wù)是對(duì)當(dāng)前審批事項(xiàng)結(jié)果進(jìn)行梳理，并對(duì)《草案》提出修改建議。據(jù)筆者在試點(diǎn)地區(qū)調(diào)研，天津作為第一批試點(diǎn)之一，已組織50多個(gè)市級(jí)部門(mén)和16個(gè)區(qū)政府3次對(duì)《草案》進(jìn)行研究，初步發(fā)現(xiàn)《草案》可能存在以下問(wèn)題亟待解決： 一是《草案》內(nèi)容廣泛?！恫莅浮分械囊恍┦马?xiàng)與市場(chǎng)準(zhǔn)入沒(méi)有直接關(guān)系，對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的理解有些“籠統(tǒng)”。例如，《草案》提出“禁止雕刻、污損歷史建筑”、“禁止擅自在歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村設(shè)置、移動(dòng)、涂改、損毀標(biāo)志”等。二、《草案》與當(dāng)?shù)匾?guī)定不符。例如，煙花爆竹的生產(chǎn)在清單草案中屬于允許準(zhǔn)入項(xiàng)目，但根據(jù)《天津市煙花爆竹安全管理辦法》規(guī)定，屬于禁止準(zhǔn)入項(xiàng)目。因此，天津市試點(diǎn)建議在新修訂的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單中，保留政策性出口，將地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章確定的市場(chǎng)準(zhǔn)入管理事項(xiàng)作為地方性規(guī)定納入市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單。第三，《草案》省略了現(xiàn)行的一些市場(chǎng)準(zhǔn)入管理事項(xiàng)。例如，國(guó)務(wù)院令明確保留的酒店業(yè)特殊行業(yè)許可證、漁港危險(xiǎn)貨物裝卸許可證、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物生產(chǎn)加工許可證等行政許可事項(xiàng)。國(guó)家有關(guān)部委等

總體而言，《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單草案（試點(diǎn)版）》是我國(guó)首版公開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單。雖然缺乏可操作性，但其價(jià)值在于首次清晰展示了市場(chǎng)準(zhǔn)入清單的框架模型，為推進(jìn)試點(diǎn)工作提供了“切入點(diǎn)”。 “點(diǎn)”為各方研究市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度提供了明確的“目標(biāo)”，為市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單改革的“起點(diǎn)”奠定了基礎(chǔ)。

隨后，根據(jù)各方意見(jiàn)匯總和試點(diǎn)工作反饋，國(guó)家發(fā)展改革委、商務(wù)部于2018年發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單（試點(diǎn)版）全面修訂工作的通知》，正式啟動(dòng)《草案》的修訂工作。 2018年12月25日，國(guó)家發(fā)展改革委、商務(wù)部公告《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單（2018年版）》，其中包括4項(xiàng)“禁止準(zhǔn)入”和147項(xiàng)“允許準(zhǔn)入”項(xiàng)目，對(duì)應(yīng)581項(xiàng)具體管理措施。與《草案》相比，事項(xiàng)減少177項(xiàng)，具體管理措施減少288項(xiàng)，減少54%（見(jiàn)表3）。

五、特色-理念-路徑：市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單實(shí)施下的國(guó)家治理創(chuàng)新

隨著《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單（2018年版）》的公布，市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單這一治理工具正在成為我國(guó)國(guó)家治理創(chuàng)新的重要?jiǎng)恿χ弧?duì)于這一過(guò)程如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理創(chuàng)新，本文從“特征-理念-路徑”的總體框架進(jìn)行分析。

（一）治理特點(diǎn)

市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的設(shè)計(jì)，在結(jié)合清單治理優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，還具有以下特點(diǎn)：一是清單依法制定。該名單根據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)和國(guó)務(wù)院決定制定。其中未明確規(guī)定的事項(xiàng)，不得納入市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單。第二，按順序列出所有內(nèi)容。將分散的禁止事項(xiàng)、允許事項(xiàng)全部整合到一張清單中，實(shí)現(xiàn)“市場(chǎng)準(zhǔn)入禁止事項(xiàng)、允許事項(xiàng)集中到一處”，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)真正意義上的“不禁止、不準(zhǔn)入”。第三，民族團(tuán)結(jié)。在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)各類(lèi)市場(chǎng)主體統(tǒng)一準(zhǔn)入方式、統(tǒng)一準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，是我國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)準(zhǔn)入管理的前所未有的嘗試。第四，重心后移。市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度是一項(xiàng)“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的改革。制度設(shè)計(jì)不僅僅是追求“寬準(zhǔn)入”，更旨在通過(guò)直接涉及配套改革，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)準(zhǔn)入領(lǐng)域的“嚴(yán)格管理”。將現(xiàn)有系統(tǒng)的管理重心后移，實(shí)現(xiàn)“事前、事中、事后”的全方位管理。

（二）治理理念

古今中外，國(guó)家治理從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的演變是有規(guī)律的。郁可平將治理的合法性視為現(xiàn)代社會(huì)善治的首要要素。 [6] 依法治國(guó)已成為判斷國(guó)家治理創(chuàng)新和現(xiàn)代化的必要條件。整體治理的出現(xiàn)更加關(guān)注政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門(mén)的整體運(yùn)作，主張管理從分散走向集中、從局部走向整體、從分散走向整合。 [7]強(qiáng)調(diào)政府部門(mén)整合資源，通過(guò)有效溝通協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。 [8]同時(shí)，實(shí)踐早已證明，政府和市場(chǎng)作為單獨(dú)的治理主體有其局限性，無(wú)法實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)的資源配置。國(guó)家治理需要公共和私人機(jī)構(gòu)的多個(gè)參與者協(xié)作參與制定、執(zhí)行和管理規(guī)則，為共同挑戰(zhàn)提供長(zhǎng)期解決方案。 [9]協(xié)同治理已成為繼傳統(tǒng)公共管理、新公共管理之后公共管理的主流范式。 [10]此外，國(guó)家治理改革不是單一的變革，而是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及治理主體之間橫向和縱向結(jié)構(gòu)關(guān)系的調(diào)整，也涉及如何以特定公共需求為出發(fā)點(diǎn)和運(yùn)用以制度治理為抓手。公共利益問(wèn)題的理念與高效實(shí)現(xiàn)。 [11]中共十八屆三中全會(huì)《決定》也多次提到“系統(tǒng)治理”，要求按照國(guó)家治理現(xiàn)代化目標(biāo)實(shí)施系統(tǒng)治理。綜上所述，在更加多元化、復(fù)雜化的治理背景下，國(guó)家治理創(chuàng)新呈現(xiàn)向依法治理、整體治理、協(xié)同治理、系統(tǒng)治理的發(fā)展趨勢(shì)。

（三）治理路徑

城市準(zhǔn)入負(fù)面清單制度具有“依法列出”、“一律列出”、“全國(guó)統(tǒng)一”、“系統(tǒng)工程”等四大特點(diǎn)，實(shí)際上對(duì)應(yīng)著“依法治國(guó)”和“統(tǒng)籌兼顧”分別是現(xiàn)代國(guó)家治理。 “治理”、“協(xié)同治理”、“制度治理”四種治理理念，在實(shí)踐中分別通過(guò)對(duì)市場(chǎng)和政府的作用將治理理念轉(zhuǎn)化為治理創(chuàng)新的效果（如圖1所示）。

1、依法上市、不禁入，體現(xiàn)了依法治國(guó)的治理理念。

市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單依法列出，堅(jiān)持“不禁止、不準(zhǔn)入”的法治理念。對(duì)于市場(chǎng)而言，市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單主張減少公權(quán)力對(duì)私營(yíng)部門(mén)的過(guò)度干預(yù)，保障市場(chǎng)主體依法享有的行為自由。強(qiáng)調(diào)政府對(duì)市場(chǎng)主體準(zhǔn)入的限制必須提供充分、合法的理由；市場(chǎng)主體可以超越法定準(zhǔn)入限制進(jìn)入。市場(chǎng)主體可以在法律范圍內(nèi)自主決策，自由從事各種民事行為，實(shí)現(xiàn)自身利益。從正面清單到負(fù)面清單的轉(zhuǎn)變，充分體現(xiàn)了民法或私法的精神，承認(rèn)個(gè)人具有獨(dú)立人格，承認(rèn)個(gè)人是法律主體，承認(rèn)個(gè)人生活的某些部分不可干涉。對(duì)于政府而言，市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單就是將權(quán)力依法放入制度的籠子里，以法律作為政府準(zhǔn)入審批的準(zhǔn)繩。 “負(fù)面清單”實(shí)際上為地方政府行使公共權(quán)力提供了一種排除方式，有利于地方政府以法治思維和法治手段更深層次推進(jìn)行政體制改革，促進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)。下放權(quán)力。

2、一一列舉，體現(xiàn)整體治理的治理理念

在市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度下，國(guó)務(wù)院以負(fù)面清單的形式明確列出了禁止和限制在我國(guó)投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，將零散的禁止事項(xiàng)和允許事項(xiàng)全部列入在一個(gè)清單上。融合的。這是打破市場(chǎng)治理領(lǐng)域“碎片化”、實(shí)現(xiàn)整體治理效果的嘗試。對(duì)于市場(chǎng)而言，“一抓到底、一單列出”不僅清晰地表明了市場(chǎng)準(zhǔn)入的“紅線(xiàn)”在哪里，也明確地為市場(chǎng)主體點(diǎn)亮了“紅綠燈”。這就避免了市場(chǎng)主體、政府管理部門(mén)、政府管理部門(mén)之間的信息不對(duì)稱(chēng)，降低了市場(chǎng)交易中因有限理性、信息不對(duì)稱(chēng)、外部不經(jīng)濟(jì)等因素造成的各種交易成本。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，通過(guò)一一列舉，實(shí)現(xiàn)了管理手段的整合和整合，治理效率大幅提升。此外，市場(chǎng)準(zhǔn)入管理部門(mén)可以基于清單溝通、交換和共享監(jiān)管信息，為加強(qiáng)事中事后監(jiān)管提供信息支撐，讓政府監(jiān)管更加一體化。

三、民族團(tuán)結(jié)體現(xiàn)協(xié)同治理的治理理念

市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單由國(guó)務(wù)院制定并發(fā)布，實(shí)現(xiàn)全國(guó)市場(chǎng)準(zhǔn)入統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。這不僅是不同治理層級(jí)和地域范圍的統(tǒng)一，也是國(guó)內(nèi)外資本市場(chǎng)準(zhǔn)入的統(tǒng)一。對(duì)于市場(chǎng)而言，市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一協(xié)調(diào)的治理方式，建立統(tǒng)一的準(zhǔn)入規(guī)則，在一定程度上消除市場(chǎng)壁壘，能夠有效促進(jìn)市場(chǎng)治理的公平正義。未來(lái)進(jìn)一步取消對(duì)各類(lèi)非公有制經(jīng)濟(jì)的不合理規(guī)定，消除各種隱性壁壘，制定具體措施，確保各類(lèi)市場(chǎng)主體平等進(jìn)入自然壟斷和特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域。按照規(guī)律，市場(chǎng)將發(fā)揮更加決定性的作用。更大、更自由的空間。對(duì)政府而言，通過(guò)市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單確定政府職能范圍，區(qū)分與市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單不一致的職能，為下一步政府職能轉(zhuǎn)移提供明確方向。通過(guò)這一體系，有利于打破傳統(tǒng)治理的路徑依賴(lài)，從而開(kāi)啟政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同治理的新模式?？梢詫?shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)等各主體之間良性互動(dòng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，從而實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。協(xié)調(diào)優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)善治。

四、重心后移，體現(xiàn)系統(tǒng)治理理念

市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單是一項(xiàng)制度性改革，不僅推動(dòng)直接涉及的制度改革及相關(guān)配套改革的實(shí)施，也促使政府治理重點(diǎn)從事前審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管和服務(wù)，其中蘊(yùn)含著系統(tǒng)治理的思想。針對(duì)市場(chǎng)，通過(guò)改革落實(shí)信息備案、準(zhǔn)入信息公開(kāi)等方式，以及進(jìn)一步深化商事制度改革，實(shí)行“三證合一”、“一證一碼”等方式，市場(chǎng)主體可以獲得準(zhǔn)入。成本降低、準(zhǔn)入周期縮短，極大便利了市場(chǎng)主體準(zhǔn)入。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度“牽一發(fā)而動(dòng)全身”。在制度實(shí)施過(guò)程中，現(xiàn)行政府管理方式和理念不斷發(fā)生變化。過(guò)去，很多政府管理存在“大尾巴”和“頑固性”。制度的全面實(shí)施，管理上的短板可能會(huì)得到根本性的解決。例如：通過(guò)負(fù)面清單項(xiàng)目的網(wǎng)上審批和統(tǒng)一編碼，各地區(qū)的審批項(xiàng)目總數(shù)和類(lèi)別將留在網(wǎng)上。這將是我國(guó)首次在同一平臺(tái)呈現(xiàn)各地區(qū)的審批數(shù)量和執(zhí)行數(shù)量。這樣就會(huì)直觀地展現(xiàn)出各個(gè)區(qū)域的“松弛”情況。 “管理與服務(wù)”改革的成果。同時(shí)，市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度下有效監(jiān)管的實(shí)現(xiàn)，必須依靠市場(chǎng)主體之間、部門(mén)之間、部門(mén)之間的信息共享。為此，“統(tǒng)一編碼制度”、“黑名單制度”、“信息公開(kāi)制度”等，將有可能打破長(zhǎng)期以來(lái)市場(chǎng)主體與政府部門(mén)、部門(mén)之間的信息鴻溝。

六、關(guān)于全面實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的建議

改革不會(huì)一蹴而就，市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度從理想狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)楦母飳?shí)踐也并非易事。為真正發(fā)揮市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單“依法上市、有序上市、全國(guó)統(tǒng)一、系統(tǒng)工程”的特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理創(chuàng)新，進(jìn)而體現(xiàn)法治負(fù)面清單制度的治理、整體治理、協(xié)同治理和系統(tǒng)治理，本研究建議：

首先，法律法規(guī)是清單的基礎(chǔ)。實(shí)現(xiàn)清單法治化治理，當(dāng)前最緊迫的任務(wù)是加快相關(guān)法律法規(guī)的廢止、改革和建立。建議按照法定程序全面清理涉及市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單的法律法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件和各類(lèi)行政審批文件，對(duì)應(yīng)當(dāng)修改、廢止的，及時(shí)修改、廢止，或者提出建議。修改或廢除；清理清理市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單相關(guān)規(guī)定，修改刪除已經(jīng)實(shí)行多年、不再適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要、“已有”的法律法規(guī)規(guī)定。僅名稱(chēng)”或無(wú)實(shí)際意義，對(duì)保留和修改的條款進(jìn)行了梳理和總結(jié)。特別是對(duì)于市場(chǎng)準(zhǔn)入過(guò)程中按照地方性法規(guī)設(shè)立但未列入市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單的事項(xiàng)，我們將按照法定程序探索、修改和完善相關(guān)地方性法規(guī)。同時(shí)，要注重事后監(jiān)管立法，確保事后監(jiān)管有法可依。

二是在信息時(shí)代，以電子化、數(shù)字化清單為手段，推動(dòng)各項(xiàng)事項(xiàng)清單列出，以更有效地實(shí)現(xiàn)整體治理效果。以“數(shù)據(jù)為王”的思想，清單管理模式與數(shù)字化深度融合，建立“市場(chǎng)主體基礎(chǔ)信息庫(kù)”和“政府審批庫(kù)”?；趯徟畔?shù)字化改造，實(shí)現(xiàn)我國(guó)市場(chǎng)準(zhǔn)入。數(shù)字治理需要一份“所有需要列出的內(nèi)容、一切都可以通過(guò)一個(gè)網(wǎng)站完成”的清單。完善全國(guó)數(shù)據(jù)共享交換體系，加快政務(wù)數(shù)據(jù)資源安全共享，推動(dòng)事中事后監(jiān)管信息“一站式共享”，適應(yīng)市場(chǎng)負(fù)面清單制度下監(jiān)管模式變化使用權(quán)。此外，通過(guò)清單事項(xiàng)全國(guó)統(tǒng)一名稱(chēng)、統(tǒng)一編碼、一站式處理，還可以實(shí)現(xiàn)清單事項(xiàng)辦理的網(wǎng)上痕跡，并進(jìn)一步利用這些數(shù)據(jù)推動(dòng)更深層次的簡(jiǎn)政放權(quán)、簡(jiǎn)政放權(quán)。提高政府工作效率。

三是統(tǒng)一全國(guó)市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單，實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理效果。前提是清單制度需要平衡“國(guó)家統(tǒng)一”與“地方特殊性”的關(guān)系。當(dāng)前，當(dāng)務(wù)之急是各地加快研究地方許可措施。由于缺乏對(duì)與市場(chǎng)準(zhǔn)入相關(guān)的地方行政權(quán)力事項(xiàng)的匯總，各地有必要全面清理本地區(qū)的市場(chǎng)準(zhǔn)入禁止和許可事項(xiàng)，并與省、市、縣相關(guān)內(nèi)容銜接級(jí)功率列表。在逐項(xiàng)核查的基礎(chǔ)上，一方面對(duì)國(guó)家統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單提出建議，另一方面對(duì)地方性法規(guī)、政府法規(guī)和規(guī)章的修改或廢止提出建議。規(guī)范性文件依據(jù)《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單》（2018年版）。為國(guó)家統(tǒng)一清單在地方的順利實(shí)施掃清“刺”。

此外，由于市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度改革是一項(xiàng)綜合性強(qiáng)、涉及面廣的“系統(tǒng)工程”，負(fù)面清單制度實(shí)施過(guò)程中不可避免地需要各方面的溝通協(xié)調(diào)。而且，市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的實(shí)施面臨著很多部門(mén)現(xiàn)行工作模式的改變。地方部門(mén)可能陷入“路徑依賴(lài)”，缺乏改革動(dòng)力。地方改革推進(jìn)的效率和效果需要上級(jí)改革領(lǐng)導(dǎo)小組來(lái)保證。在全面推行階段，建議地方政府成立專(zhuān)門(mén)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，為制度實(shí)施建立組織保障。

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清單治理創(chuàng)新：實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度

陳升李朝陽(yáng)唐韻

摘要名單作為一種國(guó)家治理工具，在人類(lèi)社會(huì)中有著悠久的歷史。隨著《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單（2018年版）》的發(fā)布，我國(guó)市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度已全面實(shí)施。本文預(yù)計(jì)

ablishes an analytical framework of “feature-concept-path”，which expounds how the institutional features of the market access negative list reflect the concept of national governance innovation points out the value of institutional implementation for the innovation of national governance in China and puts forward suggestions for the institutional implementation. ［Keywords］list governance，state governance innovation，market access negative list ［Authors］Chen Sheng is Professor at School of Public Affairs，Chongqing University；Li Zhaoyang is Ph.D Candidate at School of Public Affairs，Chongqing University； Tang Yun is Postgraduate at School of Public Affairs ，Chongqing University. Chongqing 400030 * 基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“我國(guó)中長(zhǎng)期規(guī)劃決策機(jī)制及方法論研究”（編號(hào)：15AZD016）；國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)重大改革研究課題“實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單管理方式研究”（編號(hào)：2010405120140182）；國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“高效減災(zāi)與重建：災(zāi)害沖擊與災(zāi)后重建績(jī)效的影響因素及其作用機(jī)制研究”（編號(hào)：71473022）